Wat kan de overheid met doelsturing met behulp van KPI’s?

De uitgangspunten van het nieuwe kabinet lijken duidelijk. We moeten de boeren weer gaan waarderen en hun vakmanschap weer centraal stellen. Ondertussen moeten ze wel de wettelijke doelen voor stikstof, broeikasgassen en waterkwaliteit halen in de komende jaren. Hoe? Dat mogen de boeren zelf bedenken. De overheid beperkt zich tot ‘doelsturing’. Wat nog niet duidelijk is, is wat de overheid van de boeren verlangt en hoe de overheid de doelsturing organiseert en controleert.

De Wageningse onderzoekers Wim de Vries, Gerard Ros, Roel Jongeneel en Martin van Ittersum zijn bezig om doelsturing verder uit te werken, onder andere in een studie voor het Interprovinciaal Overleg (IPO). Volgens dit onderzoekcollectief zijn er vier vormen van doelsturing.

Vormen van doelsturing

De eerste vorm is stimulerende doelsturing, waarbij de boer vrijwillig kan kiezen voor een milieu-of natuurdoel en daar een vergoeding voor krijgt. Een voorbeeld is het agrarisch natuur- en landschapsbeheer, waarbij de boeren een vergoeding krijgen als ze weidevogels beschermen en houtwallen of waterpoelen onderhouden. Deze S-sturing ‘bevordert de ontwikkeling in de richting van het gewenste doel’, aldus de onderzoekers.

De tweede vorm is doelsturing op basis van geleverde prestaties. Hierbij verrichten de boeren activiteiten die bijdragen aan een doel, waarbij ze aan de hand van metingen een vergoeding krijgen. Een voorbeeld is het BedrijfsBodemWaterPlan, waarbij de boeren punten kunnen scoren met maatregelen die aantoonbaar de bodemgezondheid en waterkwaliteit verbeteren.

De derde vorm van doelsturing is normerende sturing, waarbij de overheid het doel vertaalt in een norm en die vervolgens dwingend oplegt. De boeren moeten deze norm halen, op het niet-halen staat een sanctie. Het Mineralen Aangiftesysteem (MINAS), dat de mineralenverliezen in de landbouw wilde terugdringen, was normerende doelsturing, net als de Afrekenbare Stoffenbalans die nu wordt voorgesteld om het stikstofprobleem op te lossen.

Meer weten?

ir. Frank Verhoeven
Boerenverstand

En de vierde vorm van doelsturing maakt gebruik van normeren en beprijzen. Elke boer krijgt bijvoorbeeld een emissieplafond voor ammoniak en broeikasgassen in de vorm van emissierechten, en na de toekenning mogen bedrijven deze emissierechten (ver)kopen en (ver)huren. Daarmee krijgen deze rechten een prijs en reguleert de markt de emissierechten.

Vrijwillig of dwingend

Deze vier benaderingen behoeven een eigen beleidskader, zeggen de vier onderzoekers. De eerste twee vormen zijn vrijwillig, de laatste twee zijn dwingend. Bij wettelijke doelen, bijvoorbeeld halvering van de stikstofemissies, kun je het beste kiezen voor dwingende doelsturing. Als het doel niet wettelijk of exact is vastgelegd, dan kun je kiezen voor stimulerende doelsturing of prestatie-sturing.

Het onderzoekcollectief heeft een duidelijke mening welk vorm van doelsturing bij welk doel past, kijkende naar de dertien KPI’s in het overzicht van WUR, Boerenverstand en Louis Bolk Instituut (zie deel 1).

Om de wettelijke doelen op het gebied van stikstof, waterkwaliteit en klimaat te bereiken, is dwingende doelsturing nodig, stelt het onderzoekcollectief, terwijl het beleid om de biodiversiteit op de boerderij te stimuleren kan worden vormgegeven met stimulerende doelsturing en prestatie-metingen. De dwingende doelsturing zou een rol moeten spelen in vergunningen en handhaving. Dat stelt hoge eisen aan de juridische borging en nauwkeurigheid van de berekeningen.

Kringloopwijzer

De melkveehouderij werkt al met doelsturing en KPI’s. De Kringloopwijzer, die de mineralenboekhouding en emissies per bedrijf bijhoudt, wordt gebruikt door de boeren die melk leveren aan vrijwel alle zuivelbedrijven in Nederland. Branchevereniging ZuivelNL verzamelt de benodigde bedrijfsgegevens voor de Kringloopwijzer en stuurt de uitkomsten door naar de melkfabriek, die al premies betaalt voor goede milieuprestaties, zoals lage uitstoot van ammoniak en broeikasgassen, een klein stikstofbodemoverschot, blijvend grasland en eiwit van eigen land.

De akkerbouw heeft nog geen Kringloopwijzer, maar werkt aan een Nutriëntenbalans Akkerbouw die de duurzaamheid en nutriëntenstromen en -verliezen in beeld brengt. Een model blijft hierbij nodig, want veel emissies op het boerenbedrijf, zoals ammoniak en broeikasgassen, zijn moeilijk te meten.

Inzicht voor boeren

Wijnand Sukkel doet al sinds de jaren negentig onderzoek naar indicatoren voor duurzame bedrijfssystemen en is nu projectleider bij de Boerderij van de Toekomst in Lelystad. ‘Het voordeel van KPI’s is dat de boeren de vrijheid krijgen om zelf te bepalen hoe ze het gevraagde resultaat willen bereiken, maar dan moeten de agrariërs dus leren hoe ze de emissies en biodiversiteit kunnen beïnvloeden. Dan is het wel essentieel dat boeren met de KPI’s informatie over de bedrijfsvoering krijgen, tot op perceel- en gewasniveau, zodat ze weten waarop ze kunnen verbeteren.’

Maar lang niet alle boeren willen doelsturing, zegt WUR-onderzoeker Gerard Migchels. Hij begeleidt praktijknetwerken van melkveehouders die duurzaam willen boeren. ‘Zo werkten we in de Proeftuin Veenweiden samen met voorloper-boeren die willen verduurzamen. Dat zijn over het algemeen systeemdenkers. Maar toen we boeren in het gebied de vraag stelden wat ze wilden – doelen of maatregelen – zeiden de meeste boeren: vertel me maar welke maatregelen ik moet nemen. Veel boeren snappen de complexiteit van hun bedrijfssysteem niet. Bovendien is de onzekerheid over de doelen te groot, de boeren weten niet waar ze dan op moeten koersen.’

Aan de andere kant ziet Migchels boeren die het KPI-stelsel niet holistisch genoeg vinden. ‘Ik ben nu betrokken bij de BioMonitor, een monitoringsysteem voor de biologische melkveehouderijsector. Die overlapt sterk met de KPI-K, maar de biologische sector wil ook kijken naar economie en arbeidsomstandigheden. Daarom wil de BioMonitor andere, meer holistische definities hanteren. Je kunt wat mij betreft meerdere KPI-stelsels hebben, afhankelijk van de vragen van de boeren.’

Dwang of keuze

Daarbij hoef je de boeren niet te dwingen om mee te doen aan de KPI-systematiek, zegt Sukkel. ‘Wellicht moet je boeren de keuze bieden: wil je KPI’s of maatregelen van de overheid? Zo’n maatregel is bijvoorbeeld: alle aardappels moeten voor 1 oktober de grond uit, zodat de akkerbouwers groenbemesters kunnen zaaien tegen de nitraatuitspoeling en voor betere bodemkwaliteit. Wil je deze kalenderlandbouw niet? Dan moet je met KPI’s aantonen dat de uitspoeling van stikstof naar het grondwater op jouw bedrijf onder de grenswaarde blijft.’

Ook Frank Verhoeven van Boerenverstand denkt dat je boeren de keuze moet bieden. Veel bedrijfsdata worden verzameld op het boerenerf door de machines en tractoren van de boeren. Over die data kunnen de overheid en controle-instanties niet zomaar beschikken. ‘Je moet er als overheid dus voor zorgen dat de boeren iets te winnen hebben met het doorgeven van bedrijfsgegevens. Bijvoorbeeld: zonder bedrijfsgegevens gaan we er vanuit dat het bedrijf x kilo ammoniak per hectare of per dier produceert. Als je beter presteert, moet je dat als boer aantonen met je bedrijfsgegevens.’

Borging

Dit punt roept de vraag op: hoe ga je borgen dat de KPI-gegevens van de boeren kloppen? Dat is een lastig punt, zegt Wijnand Sukkel. De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) verzamelt veel bedrijfsgegevens en die kun je eventueel aanvullen met satellietdata. Dan heb je een redelijk goed beeld wat de akkerbouwers telen per perceel en of ze rustgewassen zaaien. Sukkel: ‘Maar er zijn ook doelen die sterk afhankelijk zijn van het management, zoals gewasbescherming. Spuit een boer bij windstil weer? Is het spuitapparaat goed afgesteld of is er veel drift? Dergelijke omstandigheden, die slecht controleerbaar zijn, bepalen in hoge mate de emissies van pesticiden. Als je KPI’s wilt gebruiken voor beloning van prestaties, dan heb je als overheid of ketenpartij betrouwbare rekensommen en indicatoren nodig waarvan je zeker weet dat de uitkomsten kloppen.’

Sukkel raakt aan een belangrijk punt. Met doelsturing wil de regering het vakmanschap van boeren gaan waarderen, zodat de boeren de milieuvervuiling kunnen verlagen met hun bedrijfsmanagement. Maar hoe beoordeel je dan of de boer er met de pet naar gooit? Managementmaatregelen zijn fraudegevoelig. Met welke data kan de overheid het vakmanschap per bedrijf controleren?

Dat kan met afgeleide data, zegt Frank Verhoeven. De akkerbouwer in het voorbeeld van Sukkel moet zijn middelengebruik registreren in zijn bedrijfsmanagementsysteem en kan bijvoorbeeld worden gecontroleerd via gecertificeerde boekhouders of hij minder middelen gebruikt. ‘Op dit moment zijn veel KPI’s niet eens in beeld op akkerbouwbedrijven, laat staan dat er een goede benchmark is. Mijn advies voor de akkerbouw: begin in elk geval met het belonen van een sluitende registratie.’

Meten is weten?

Het meten van de exacte vervuiling per bedrijf is een illusie, zeggen alle onderzoekers. Migchels: ‘Het gekke nu is: we rekenen de stikstofemissies van stallen uit tot achter de komma, ook bij de vergunningen, terwijl we bij de veldemissies werken met een zeer onnauwkeurig landelijk gemiddelde. Dat moet meer in balans komen.’

Er vinden nu proeven plaats met sensoren die de ammoniak- en methaanemissies van verschillende staltypen in de veehouderij heel precies bepalen. Die metingen kunnen de huidige berekeningen met behulp van de KringloopWijzer en de zogenaamde TAN-waarde (Totaal Ammoniakaal Stikstof) verder verfijnen, maar niet vervangen. We weten dan namelijk nog steeds niet de precieze emissies bij de weidegang en het uitrijden van mest. De stalmetingen zijn daarmee op z’n best onderdeel van een betere rekensom.

Maar die rekensom is goed genoeg om de boeren op af te rekenen, vindt Gerard Migchels. De TAN-waarde, het gehalte aan stikstof in de urine van de koeien die in potentie als NH3 kan emitteren, is een goed afgeleid doel en boeren kunnen die TAN-waarde verlagen met allerlei maatregelen, zoals aankoop van minder eiwitrijk voer en een lagere bemesting van graslanden. Migchels: ‘Je kunt een grenswaarde stellen: de TAN mag maximaal x kilo per jaar zijn. We onderzoeken nu voor de provincie Overijssel: kunnen we dit stelsel met TAN operationaliseren en legaliseren? We denken dat dit kan.’

Grenswaarden

Ook Wijnand Sukkel ziet mogelijkheden voor KPI’s in de akkerbouw en net als Migchels denkt hij dat je dan moet werken met grenswaarden. ‘Voor de gewasbescherming gebruiken we al een KPI met een grenswaarde, waarbij de deelnemende akkerbouwers bijvoorbeeld maximaal vijf keer een schadelijke bespuiting mogen uitvoeren. De streefwaarde is nul schadelijke bespuitingen. Zo’n systeem met grens- en streefwaarden vind ik een verstandige aanpak.’

Vervolgens zou je zulke grenswaarden moeten opnemen in de milieuvergunning van de boeren. Dat zou een omslag zijn ten opzichte van de huidige situatie met middelvoorschriften, waarin boeren een vergunning krijgen als ze technieken doorvoeren met lage emissiefactoren. Maar die technieken, zoals luchtwassers en emissiearme stallen, staan ter discussie, omdat ze in de praktijk minder goed presteren dan tijdens de onderzoektests. Daardoor vechten milieugroeperingen met succes de vergunningverlening van boeren bij de provincies aan.

Vergunningverlening

Kunnen doelsturing en KPI’s de vergunningverlening vlot trekken? De Wageningse onderzoekers Michel de Haan en Theun Vellinga voerden in 2022 een verkenning uit of de Nederlandse overheid een Afrekenbare Stoffenbalans (ASB) kan invoeren om de milieuprestaties van veehouderijbedrijven te bepalen. Ze concludeerden dat ‘er technisch en inhoudelijk goede mogelijkheden zijn om overschotten van stikstof en fosfaat op bedrijfsniveau en bodemniveau te berekenen. Ook de emissies van ammoniak, methaan en lachgas zijn met een acceptabele mate van betrouwbaarheid en nauwkeurigheid te berekenen met behulp van de Kringloopwijzer.’

De handhaving van een ASB in een strafrechtelijke context bleek niet haalbaar ten tijde van hun onderzoek, aldus De Haan en Vellinga. ‘Dat heeft vooral te maken met de grote spreiding in biologische processen en de onmogelijkheid om alles te meten, waardoor een eenduidig en onomstotelijk bewijs van een normoverschrijding heel moeilijk geleverd kan worden. Maar in een systeem met regulerende heffingen zou een ASB, met de KringloopWijzer als basis, wel goed kunnen functioneren. Want de rekenwijze is dan in de wet beschreven en daar kan wel aan getoetst worden.’

Ook het Wageningse onderzoekcollectief De Vries, Ros, Jongeneel en Van Ittersum ziet mogelijkheden voor bedrijfsspecifieke doelsturing met KPI’s. ‘Als de rekenwijze en de norm in de wet worden voorgeschreven, hoeft de overheid bij handhaving alleen te toetsen of aan de rekenwijze van de wet wordt voldaan. Dat er sprake is van onzekerheid in de berekening, is geen verhindering. Wij zien potentie in het gebruik van een ASB-methode om doelen te berekenen en te meten.’

Het onderzoekcollectief denkt dat de Rijksoverheid doelsturing moet invoeren op stikstofoverschotten, emissies van ammoniak en broeikasgassen. Voor de doelsturing op andere opgaven in het landelijk gebied, zoals de waterkwantiteit, bodemkwaliteit en natuurbeheer, kunnen de provincies een regierol vervullen en daarbij aansluiten bij gebiedsdoelen en bijbehorende KPI’s.

Boeren belonen

Bij die andere opgaven speelt nog een kwestie: mag de overheid boeren wel belonen voor het leveren van natuur- en milieuprestaties? Nee, stelden de Wageningse onderzoekers Wim Nieuwenhuijzen en Wiebren Kuindersma vorig jaar. De EU beoordeelt dergelijke milieusubsidies door de overheid als staatssteun en verbiedt ze.

Het Wageningse onderzoekcollectief redeneert anders. ‘Voor de doelen die niet wettelijk zijn, denken we aan een systeem van normeren en beprijzen’, zeggen de onderzoekers. ‘Daarbij normeert de landelijke overheid, zodat emissies boven een bepaald plafond een prijs krijgen, en komen de premies voor de boeren van marktpartijen. Dan is dus geen sprake van staatssteun.’

Zo kunnen waterschappen een doel als voldoende waterkwantiteit met KPI’s en premies regelen, waarbij ze bijvoorbeeld waterberging koppelen aan een beregeningsvergunning. Private partijen kunnen een bonus geven als boeren bodemkwaliteitsdoelen halen met behulp van het BedrijfsBodemWaterPlan en de Open Bodemindex. Ook kunnen private ketenpartijen een belangrijke rol spelen bij de borging van maatregelen, redeneert het collectief. Dit vereist wel extra controleurs en bedrijfsbezoeken.

Ook Gerard Migchels ziet een belangrijke rol voor de private sector. ‘De biologische sector wil toe naar een certificaat: dit systeem is duurzaam. In die aanpak controleert bijvoorbeeld Skal aan de hand van de BioMonitor of de boeren zich aan de milieuafspraken houden en kan de sector de zwakke broeders aanpakken. Dan kun je de KPI’s generiek regelen, in plaats van per bedrijf.’

Perverse prikkels

Het KPI-K project streeft naar een integrale set van KPI’s die zowel provincies, ketenpartijen, banken als waterschappen kunnen gebruiken, zegt Frank Verhoeven. ‘Integraal is belangrijk omdat je niet wilt dat boeren weer gaan optimaliseren op één doel en daarmee afwentelen op andere doelen. En uniformiteit is belangrijk om het simpel te houden voor de boeren, zodat ze niet voor elke organisatie apart moeten boekhouden.’

Frank Verhoeven kent deze kritiek. ‘De critici waren bang dat de boeren, om het CO2-doel te halen, meer mais gingen verbouwen en meer krachtvoer gebruiken, waardoor de andere milieuscores verslechteren. Maar dat valt mee. Het areaal mais bij melkveehouders is niet noemenswaardig gestegen, ze hebben veel soja-veevoer vervangen door bierborstel, restproduct uit de bierbrouwerij. Hoewel ik ook liever een integrale waardering van duurzaamheid in euro’s wil, zie ik dat de systematiek wel werkt, want door de CO2-premie werd dat doel binnen no time gehaald.’

Concluderend: invoering van doelsturing met KPI’s is haalbaar in de landbouw. De melkveehouderij heeft er al een begin mee gemaakt, de akkerbouw werkt er aan. De cruciale eerste stap is dat de boeren inzicht krijgen in hun natuur- en milieuprestaties. De overheid kan doelsturing invoeren om de emissies terug te dringen, maar het meten van de exacte emissies per bedrijf is een illusie. Toekomstige metingen zullen de modellen beter maken, maar berekeningen blijven nodig en zijn goed genoeg om boeren op af te rekenen.